Zorg als onderwerp van rijksbemoeienis en nationale regelgeving

In het proces van staat- en natievorming na 1815 stond de verhouding tussen overheid en burger centraal. Er werd steeds opnieuw gedebatteerd over de wederzijdse rechten en plichten in het sociale domein. Volgens de Grondwet was zorg een zaak van voortdurende aandacht van de regering. Ook nu vindt de overheid het van groot belang dat burgers weten waar zij met hun vraag naar zorg en ondersteuning terecht kunnen. Gaandeweg professionaliseerde en versnipperde de (medische) armenzorg. Zorg werd steeds minder alleen een lokale aangelegenheid.

After the establishment of the Kingdom of the Netherlands in 1815 a process of state- and nation-building began. The relationship between the different levels of government and the citizens was a central factor in this development. The rights and duties of both were explored. Like today, the government found it important that citizens know where to turn for help in need. During the nineteenth and twentieth centuries medical and other forms of care professionalized and fragmented. Care became no longer a purely local matter.

De Armenwet van 1854

Na het mislukken van de pogingen van J.R. Thorbecke om een Armenwet door het parlement aangenomen te krijgen, diende zijn opvolger, G.C.J. van Reenen, een nieuw voorstel in. Armenzorg moest aan de kerkelijke en bijzondere instellingen van weldadigheid worden overgelaten. Gemeenten mochten alleen bij hoge uitzondering subsidies geven en Gedeputeerde Staten van de provincies moesten daarop toezien. De gemeenten moesten ook terughoudend zijn met het geven van directe hulp aan hun burgers. Gemeenten en gemengde zorginstellingen moesten zoveel mogelijk in natura geven. De gemeenteraad moest ieder jaar een begroting opstellen van het bedrag dat aan steun kon worden uitgegeven. Het was de bedoeling dat uiteindelijk iedere vorm van burgerlijke armenzorg zou verdwijnen. Ook al hieven sommige gemeenten in de jaren na de invoering van de wet hun armbesturen op, al gauw bleek dit streven onhaalbaar. De medische armenzorg kwam zelfs in toenemende mate op het bordje van de gemeenten.
De meeste voorschriften uit de wet van 1854 waren niet van toepassing op de kerkelijke en bijzondere instellingen, zelfs niet als zij subsidie ontvingen. De gemeenten moesten wel van alle armenzorginstellingen een lijst maken en bijhouden. De reglementen van de gemeente-instellingen (bedoeld worden de burgerlijke instellingen) en de gemengde instellingen moesten door de gemeenteraad worden vastgesteld of herzien. Gedeputeerde Staten kregen afschrift van de besluiten van de gemeenteraad en de reglementen en controleerden of die laatste 'de noodige voorschriften inhouden tot verzekering van een regelmatig beheer, en dat zij niets bevatten, strijdig met de wetten of het algemeen belang'.

Alle instellingen deden aan de gemeente jaarlijks opgave van een aantal gegevens zoals de inkomsten en uitgaven, het aantal ondersteunden en van het bedrag aan ontvangen subsidie. Voor het geven van opdrachten tot nieuwbouw en het aangaan van leningen moesten Gedeputeerde Staten toestemming geven. Werken die meer dan ƒ 500,- kostten, moesten openbaar worden aanbesteed. Bepalingen betreffende het bestuur van de burgerlijke en gemengde instellingen van weldadigheid golden niet voor kerkelijke en bijzondere instellingen.
Zij vielen ook niet onder de voorschriften tot regeling van het domicilie van onderstand. Ze waren alleen gebonden aan de voorschriften van de bevoegde kerkbesturen. De kerken konden hun vrijheid misbruiken en zich onttrekken aan de verzorging van armen. De regering vond de vrees voor misbruik echter ongegrond. Zij verwachtte dat het met het afschuiven van armen afgelopen zou zijn nu de wettelijke bepalingen betreffende het onderstandsdomicilie niet langer golden voor de kerkelijke instellingen.
De arme die niet bij een kerkelijke of bijzondere instelling kon aankloppen, moest weten bij welk burgerlijk bestuur 'hij zijnen nood kan te kennen geven'. Anders zou er 'geheele willekeur heerschen, die bij de zoo dikwerf gebleken geneigdheid, ook van burgerlijke en gemengde besturen, om den last van armenverzorging van zich af te schuiven en op anderen over te dragen, vele armen in eenen met de voorwaarde der openbare orde strijdigen toestand zoude kunnen plaatsen'. Als een arme zich niet in de plaats bevond waar de instelling gevestigd was bij welke hij zich volgens de wet moest melden, gold de burgerlijke gemeente van geboorte als het domicilie van onderstand.

Gedeputeerde Staten beslisten over alle geschillen betreffende het domicilie van onderstand en over geschillen tussen gemeenten en burgerlijke en gemengde armenzorginstellingen of tussen instellingen onderling. De beslissingen van Gedeputeerde Staten konden door het Rijk worden vernietigd. Geschillen over de inrichting en het doel van burgerlijke en gemengde instellingen en over het recht tot benoemen, schorsen en ontslaan van haar besturen, werden door de Kroon beslist 'na verhoor dergenen, die, bij het ontstaan van het geschil, met het bestuur der betrokkene instelling is belast'. De zorgkosten van burgerlijke besturen voor armen die elders het domicilie van onderstand hadden, moesten mits de verstrekking onvermijdelijk was, tot een redelijk bedrag worden verhaald. De gemeenten moesten aan Gedeputeerde Staten een afschrift sturen van aanmaningen op vorderingen aan collegagemeenten.

De gevolgen van minder overheidstoezicht

Nadat met de invoering van de Armenwet het overheidstoezicht op de kerkelijke en bijzondere instellingen was vervallen, stelden de verschillende kerkgenootschappen reglementen voor de armbesturen op. In het katholieke reglement voor de vijf vlak daarvoor opgerichte katholieke bisdommen in 1855, gold de woonplaats als domicilie van onderstand. Ook volgens het Algemeen Reglement van de Hervormde Synode was de woonplaats (het kerkelijk ressort) het domicilie van onderstand.

Gedeputeerde Staten kregen instructies over de juiste invoering van de Armenwet. Ze respecteerden de onafhankelijkheid van de kerkelijke en bijzondere instellingen. Samenwerking tussen de burgerlijke, kerkelijke en bijzondere armenzorg werd, niet altijd met succes, nagestreefd. Gedeputeerde Staten moesten in de hoofdsteden van de provincies ambtenaren aanstellen om te onderzoeken of burgerlijke en gemengde gods- of werkhuizen nog aan hun doelstelling voldeden. Bij het vaststellen van gebreken mocht echter alleen advies worden gegeven en niet op gebiedende of bevelende wijze worden opgetreden. De verslagen van Gedeputeerde Staten bevatten belangrijke gegevens waarover met het departement werd gecorrespondeerd. Met de aangeleverde gegevens was volgens Binnenlandse Zaken nog steeds veel mis. Gedeputeerde Staten maanden de gemeenten verbeteringen aan te brengen.
Ondanks het feit dat de bevolkingsregisters wel beter werden bijgehouden, kostte het nog veel moeite om van de burgemeesters of de ambtenaren van de burgerlijke stand aangifte van verhuizing te krijgen van minvermogenden die zonder documenten waren vertrokken of slechts zo lang in de gemeenten verbleven 'als zij werk of verdiensten vinden'. De Vreemdelingenwet van 1849 had volgens de provincies een goede uitwerking. Er waren maar weinig klachten van gemeenten 'over het straffeloos terugkeeren van reeds uitgeleide vreemdelingen; over te veel toevloed van vreemdelingen, òf als dienstboden òf als handwerkslieden, die later tot armoede vervallen; en over gebrek aan voldoend personeel om het binnendringen van vreemden genoegzaam te keeren'.

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland deelden in hun eerste jaarlijkse armverslagen na de invoering van de Armenwet mee dat sinds de armenzorg aan de kerkelijke en bijzondere instellingen werd overgelaten, het aantal subsidies door de gemeentebesturen afnam. Toch werd het vertrouwen dat de kerkelijke instellingen op de juiste manier met hun nieuwe vrijheid zouden omgaan, al meteen beschaamd. Vooral de hervormde diaconieën lieten het afweten, onder meer door het opstellen van regels voor bedeling die niet overeenkwamen met het Synodaal Reglement. Ruim tachtig gemeenten meldden dat de hervormde diaconieën zich 'niet zelden' aan hun zorgplicht onttrokken. Een kwart van de gemeenten klaagden over het restitutiestelsel en het verschil tussen het kerkelijke en burgerlijke domicilie van onderstand, waardoor de vermindering van de kosten van de burgerlijke armenzorg werd bemoeilijkt. Veel gemeenten en ook Gedeputeerde Staten wilden dat de ongelijkheid werd weggenomen en de woon- of verblijfplaats het burgerlijk domicilie van onderstand werd.

Als armen niet in de gemeente domicilie van onderstand hadden, konden gemeenten kosten terugvorderen van de gemeente waar de arme geboren was, maar niet van de kerk waartoe men behoorde. Volgens Gedeputeerde Staten maakten de burgemeesters te vaak gebruik van die mogelijkheid en gaven ze liever voor rekening van derden toe aan lastige aanvragen om hulp, dan de armen naar de kerkelijke armbesturen in hun gemeente te verwijzen. In sommige gemeenten werden elders ondersteunde armen te gemakkelijk gedwongen naar het domicilie van onderstand terug te verhuizen om hen daar naar de kerkelijke armbesturen te verwijzen. De armen die om verschillende redenen niet naar hun geboorteplaats konden, leden als de kerkelijke armbesturen van hun woonplaats zich niet over hen ontfermden, gebrek. Bedacht men wat de arme te verduren had die men een 'reispenning' gaf om met zijn gezin 'meestal in het ongunstigste jaargetijde' te verhuizen dan zou men dit niet zo lichtvaardig doen.
De overheidsuitgaven ten behoeve van de armenzorg konden alleen worden verminderd als de gemeentebesturen weigerden 'voor eigen en voor anderer rekening armen te ondersteunen, wanneer de kerkelijke armbesturen dit met goeden wil en met opwekking der liefdadigheid kunnen doen'. Gedeputeerde Staten drongen er steeds op aan dat de burgemeesters alleen hielpen als ze ervan overtuigd waren dat de kerkelijke armbesturen zelf geen hulp konden geven. De kerkelijke armbesturen moesten door een terughoudende opstelling worden aangespoord zich te gedragen. Door de woon- of verblijfplaats als domicilie van onderstand te nemen, zouden gemeentebesturen vaker naar de kerkelijke hulpverlening verwijzen.
De armen die geen lidmaat van een kerk waren, kwamen sowieso ten laste van de burgerlijke armbesturen. Deze besturen waren afhankelijk van gemeentesubsidies. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland deden er alles aan om de toekenning van subsidie door de gemeentebesturen te verminderen. Gemeenten liepen bij het uitkeren van teveel subsidie het risico dat hun begroting niet werd goedgekeurd. Vermindering van subsidies mocht volgens de Tweede Kamer echter niet ten koste gaan van de hulpverlening aan armen.

De Commissaris van de Koning van Zuid-Holland correspondeerde met veel kerkbesturen en sprak met veel burgemeesters en wees hen er steeds op dat niet alleen bewezen moest worden dat de hulpbehoevende afgewezen was door de kerk waartoe hij behoorde. De burgemeesters moesten zich er ook van vergewissen dat de kerk geen hulp kón bieden en in hun beoordeling daarvan streng zijn. De lidmaten van de kerkgemeenten zouden dan uit medelijden de predikant of de diaken van de afgewezen arme onder druk zetten 'tot eene meer billijke met hunnen roeping meer overeenstemmende handel wijze'.
Een groot deel van de armen behoorde tot de Hervormde Kerk maar waren geen lidmaat. Zij werden vroeger door de algemene armbesturen gesteund en kwamen ook nu ten laste van de hervormde instellingen die weinig bezittingen en inkomsten hadden. Als gevolg daarvan moesten zij hun uitgaven meestal geheel of voor een groot deel door subsidies van de gemeenten dekken. Vooral op het platteland was het voor hen moeilijk liefdegaven te krijgen of inzamelingen te doen omdat de inwoners daar zeiden dat ze ruim aan hun kerkbesturen gaven. Ze voelden zich niet geroepen het armbestuur te ondersteunen 'dat men gewoon is als een gemeentelijke instelling te beschouwen, welke men buitendien weet dat toevlugt tot de gemeentekas kan nemen en daaruit zoo noodig wordt gesubsidieerd'. De diaconieën hadden volgens de Commissaris van de Koning een slechtere naam dan de katholieke parochies.
Aangenomen werd dat meer dan de helft van de behoeftigen niet in de gemeente woonde waarin ze geboren waren. De kerkelijke armbesturen konden de elders geboren armen niet helpen. De bijzondere liefdadigheid werd tevergeefs ingeroepen voor hen die onbekend waren en daarom 'geen medelijden of belangstelling kunnen inboezemen'. Armen die men niet kende en voor wie men geen 'meerwaardigheid gevoelt', kregen geen hulp. Men hoopte dat de behoeftige liever gebrek zou lijden dan een beroep zou doen op de gemeenten. Dit trof voornamelijk die ongelukkigen 'die werkelijk onontbeerlijke behoefte aan ondersteuning hebben'. Achtenveertig gemeenten klaagden bij de provincie over de kerkelijke armbesturen. In Gorinchem bleken met uitzondering van het Israelitisch Armbestuur alle kerkelijke instellingen van weldadigheid 'zich aan de armenbedeeling geheel [te] onttrekken, en alzoo hunne roeping uit het oog [te] verliezen'. Hierdoor kwam ook de armenzorg van de gemeente onder druk te staan.
Velen vonden het al met al beter de armenzorg geheel ten laste van de gemeentekas te laten komen 'vermits dan iedere ingezete in verhouding tot zijn vermogen geroepen wordt in de daarvoor benoodigde Plaatselijke lasten zijn aandeel te voldoen'. De sociale hulp legde gezien het toen bestaande belastingstelsel (de accijnzen, de personele belasting, het patentgeld, de hoofdelijke aanslag) een zware last op de kleine burgerij en de arbeiders. Ook de legaten en giften ten behoeve van de liefdadigheid werden vooral door de gewone man opgebracht.

Lees verder

Bovenstaande is gebaseerd op:
Handelingen Tweede Kamer 1853-1854 XXVIII, 2, Regeling van het Armbestuur, Ontwerp (pdf)
HTK 1853-1854 XXVIII, 3, Regeling van het Armbestuur, Memorie van Toelichting, p. 196 (pdf)
Handelingen Eerste Kamer, 1853-1854, Gewijzigd ontwerp van wet, p. 153 (pdf)
HTK 1856-1857, CXIII, 2, Verslag over de verrigtingen aangaande het Armbestuur over 1855, (Regeringsverslag), pp. 931 en 938-940 (pdf)
HTK, 1857-1858, XXVII, Verslag over de verrigtingen aangaande het Armbestuur over 1855, (Verslag der commissie tot onderzoek), pp. 88 en 90-91 (pdf)
Nationaal Archief, Den Haag, Kabinet des Konings, (1814) 1841-1897, nummer toegang 2.02.04, inventarisnummer 4477, Verslag bezoek Commissaris van de Koning aan gemeenten, 26 november 1856. Met dank aan Nico Randeraad
NL-HaNA, Provinciaal Bestuur: Provinciale Staten en Gedrukte Stukken [1813-1970], nummer toegang 3.02.20.02, inventarisnummer 461, Provinciaal Verslag over 1856, pp. 113-114
NL-HaNA, Prov. Staten en Gedrukte Stukken, nummer toegang 3.02.20.02, inventarisnummer 411, Handelingen Provinciale Staten, 4 juli 1862, p. 17
Provincie Zuid-Holland, Provinciaal verslag van de Gedeputeerde Staten aan de Staten der Provincie Zuid-Holland, 1851, Bijlage 15
PZH, Provinciaal verslag over 1857, Bijlage 19, kolommen 34, 43 en 45
PZH, Handelingen Provinciale Staten, 16 juli 1862, p. 77
PZH, Handelingen Provinciale Staten, 13 juli 1869, pp. 9-10
PZH, Provinciaal Verslag over 1900, hoofdstuk V, pp. 30-51
K.P. Companje, Over artsen en verzekeraars. Een historische studie naar de factoren, die de relatie ziekenfondsen - artsen vanaf 1827 op landelijk en regionaal niveau hebben beïnvloed, (Utrecht 1997), pp. 71-73
H.J.P.J. Goedmakers, 'De periode van 1854 tot 1912', in: J.C. van Dam (e.a.), Honderd jaar Armenwet, (Alphen aan den Rijn 1955), p. 100
A.L. Kort, Geen cent te veel. Armoede en armenzorg op Zuid-Beveland, 1850-1940, (Hilversum), pp. 104-106
H. van Riel, Handelingen van de Provinciale Staten van Zuid-Holland, (Den Haag 1979), deel 1, pp. 412-413, 226
W.A. Sinninghe Damsté, Gedeelde zorg. De rol van de Nederlandse Hervormde Kerk/Protestantse Kerk in Nederland bij de bestrijding van armoede in relatie tot de overheidstaak, (Purmerend 2011), p. 43 (pdf)

Armenzorguitgaven 1817-1899 (pdf)

Besturen waarvan opgaven omtrent bedeling ontbraken (1829-1848)

Tabellen zorginstellingen in de armverslagen

Zorg als onderwerp van rijksbemoeienis en nationale regelgeving

Wet op het domicilie van onderstand 1818 (uitgebreide versie met bronteksten)

Verlichte adviezen over armenzorg (uitgebreide versie met bronteksten)

Pleiten voor staatsarmenzorg (uitgebreide versie met bronteksten)

Zorg in het huis van Thorbecke

Zucht naar onafhankelijkheid van het burgerlijk gezag

Geen armenzorg maar sociale verzekeringen

Kritiek op de armenzorg en emigratie als structurele oplossing

Het kapitaal speelt de hoofdrol

Meer informatie

J.Th.J. van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar, parlementaire geschiedenis van Nederland, 1796-1946, (Amsterdam 2013)

E.H. Kossmann, De Lage Landen 1780-1980 (1986)

N.C.F. van Sas, De metamorfose van Nederland. Van oude orde naar moderniteit, 1750-1900, (Amsterdam 2004)

Afschuifgedrag tussen zorgaanbieders, zorgverzekeraars en gemeenten moet worden gestopt

Samenstelling Tweede Kamer

Gouverneurs en Commissarissen van de Koning in Zuid-Holland

Historische Kranten - Nederlandse dagbladen uit de 17e, 18e, 19e en 20e eeuw

Geschiedenis van de uitgave van de kamerstukken

Gedecentraliseerde eenheidsstaat

Inrichting, taken en bevoegdheden provinciebestuur

Armenwetten, Armverslagen en armenstatistieken

Medische armenzorg

Voorzieningen voor de dekking van ziektekosten

Provinciebestuur en zorg

Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade

Danièle Rigter publishes on different elements of the history of the welfare state. She wrote about the role of the Dutch department of Labour and about several private organisations. Her latest publications are about Dutch and Belgian social insurance and about the relationship between different levels of government and its citizens. Her research focuses on the aspects of nationbuilding, democracy and citizenship in the making of the welfare state. For the Centre for the History of Health Insurance (Kenniscentrum Historie Zorgverzekeraars) in the Department of Medical Humanities at the VU University Medical Center in Amsterdam she was responsible for the management of the heritage of health insurance organisations (Erfgoedgids Zorgverzekeraars).