Voorgeschiedenis wettelijk verplichte sociale verzekeringen
'Vandaar, dat we met al de kracht die in ons is, steeds voortgingen met op de organisatie van den arbeid aan te dringen'

In de tweede helft van de negentiende eeuw waren de bestrijding van armoede en de sociale kwestie - de vraag hoe de positie van de arbeider kon worden verbeterd - belangrijke maatschappelijke en politieke thema's. Algemeen werd onderkend dat aan meer mensen politieke rechten moesten worden toegekend, dat de sociaal-economische positie van grote groepen Nederlanders verbetering behoefde en dat aan de juridische positie van burgers in loondienst het nodige schortte. De Industriële en Franse revolutie hadden grote politieke en sociaal-economische consequenties gehad. De tekortkomingen van de staat en de economie waren er niet, zoals gehoopt was, door verdwenen maar waren er in sommige opzichten door verergerd. Het kapitalistische economische systeem en het politiek liberalisme brachten naast oplossingen ook nieuwe problemen. De remedie was volgens velen organisatie en solidariteit in plaats van vrijheid en individualisme. Een bepaalde mate van ordening en regulering van economie en van maatschappij werd noodzakelijk geacht.

De oplossingen die werden aangedragen kwamen neer op een meer of minder grondige aanpassing van de bestaande economische, politieke en maatschappelijke constellatie; sommigen wilden zelfs een totale omwenteling. In Nederland kwam uiteindelijk een gedecentraliseerde eenheidsstaat tot stand met een parlementaire democratie en een aan regels gebonden kapitalistisch economisch systeem.

De rol van maatschappelijke organisaties zoals de kerken, die van oudsher een groot deel van de opvang van armoede voor hun rekening namen, was als gevolg van de Franse revolutie kleiner geworden en de gilden waren afgeschaft. De behoefte aan gemeentelijke sociale voorzieningen nam hierdoor toe. Deze ontwikkeling werd versterkt door de industrialisatie die tot migratie leidde. Traditionele vangnetten zoals familie, buurt en kerk waren minder voorhanden waardoor de gemeenten rechtstreeks of via subsidies een steeds groter deel van de kosten van zorg op zich moesten nemen.
De verschuiving van de traditionele kerkelijke en particuliere armenzorg naar de gemeenten betekende vooral voor de in bevolkingsaantal groeiende steden een toenemende lastendruk. Daar kwam bij dat als consequentie van de ontwikkeling van de nationale staten en de daarmee gepaard gaande belastinghervormingen, de financiële draagkracht van de gemeenten verminderde en verschoof naar de nationale overheden. Lagere overheden en maatschappelijke organisaties kwamen in een andere verhouding tot de centrale staat te staan. Mensen die afhankelijk waren van de armenzorg verloren hun stemrecht, voor zover ze daar al over beschikten.

De gemeenten haalden hun inkomsten uit verschillende bronnen. Naast opcenten op de grondbelasting en hoofdelijke omslagen, een soort inkomstenbelasting, en een eigen belasting op onroerend goed ontvingen de gemeenten ook geld van het rijk. De verhouding tussen rijk en gemeenten bleef op het punt van de gemeentelijke inkomsten een heet hangijzer. Het rijk compenseerde de gemeenten voor de taken op het gebied van armenzorg en onderwijs. Op grond van een noodwet uit 1892 steeg de rijksbijdrage maar het bleef behelpen. In sommige gemeenten was de financiële situatie deplorabel en was er zelfs sprake van onaanvaardbare verschillen in belastingdruk.
Een blijvende oplossing van dit probleem moest komen van een wet uit 1897 die de rijksbijdragen koppelde aan opgedragen taken. Door de urbanisatie was ook dit vooral voor steden met een regionale functie (bijvoorbeeld een ziekenhuis) geen blijvende oplossing. De staatscommissie van de gemeentefinanciën (1903) slaagde er evenmin in een ander systeem te ontwerpen.

De rijksuitgaven stegen tussen 1890 en 1910 van 140 tot 201 miljoen gulden, de totale gemeentelijke uitgaven van 75 tot 144 miljoen gulden. De uitgaven voor onderwijs, armenzorg, bestuur en openbare veiligheid verdubbelden. Deze uitgaven vormden een weerslag van de omvorming van het gemeentebestuur sinds 1848, van een 'magistraal college' naar een bestuur dat leiding geeft en ingrijpt als het welzijn van de burgers dat vereist.
Het Stoombesluit uit 1824 is een voorbeeld van een rijksregeling die de veiligheid van burgers moest waarborgen. De inspecteurs kregen door de bezoeken die ze aflegden een beeld van de gang van zaken in bedrijven. Op grond van hun ervaringen pleitten zij voor een betere arbeidersbescherming. De liberalen die het voor het grootste deel van de tweede helft van de negentiende eeuw voor het zeggen hadden, waren echter terughoudend bij het ingrijpen in het economische leven.
Het toezicht op de naleving van de Kinderwet van Van Houten uit 1874, die een aantal vormen van kinderarbeid verbood, was onvoldoende. De parlementaire enquête van 1886 naar de werking van die wet en naar de toestand in fabrieken en werkplaatsen, was volgens de sociaal-liberaal H. Goeman Borgesius een onderzoek naar misstanden die de harmonieuze samenleving verstoorden. De Arbeidswet van 1889 was een antwoord op de in de enquête geconstateerde misbruiken. De Arbeidsinspectie werd ingesteld om naleving van de wet te controleren. Een poging om het toezicht op de fabrieksarbeid over te laten aan de geneeskundige inspectie, mislukte omdat een te grote invloed van medici werd gevreesd. De Veiligheidswet van 1895 bracht regelgeving voor de veiligheid in bedrijven van meer dan tien werknemers. In de decennia die volgden was de uitdaging niet alleen het formuleren van wetgeving maar vooral de organisatie van de navolging ervan.

Naarmate de bemoeienis van de rijksoverheid groter werd, ontstond er behoefte aan ambtelijke ondersteuning voor het beleidsvormende werk. Wetgeving was voornamelijk een taak van de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken en Financiën en van het parlement. De in de jaren tachtig ingestelde staatscommissies kregen niet alleen de opdracht de sociale kwestie te onderzoeken maar ook om wetsvoorstellen te doen. De roep om deskundigheid en om continuïteit bij de wetsvoorbereiding werd steeds luider. De in brede kring levende angst voor een toename van de rijksambtenarij en vooral de stijging van de kosten die daarmee gepaard ging, kon daarbij niet genegeerd worden.
De toename van de bureaucratie op rijksniveau vertoonde in deze periode geen ononderbroken opgaande lijn. In 1879 werd bijvoorbeeld de afdeling Armwezen van het departement van Binnenlandse Zaken opgeheven. In 1893 werd de afdeling Arbeid en Fabriekswezen bij het in 1877 ontstane departement van Waterstaat, Handel en Nijverheid in het leven geroepen. In 1899 pleitte de toenmalige sociaal-liberale minister C. Lely voor een afsplitsing van de afdeling Arbeid en de oprichting van een afzonderlijk departement. De ministerraad vond de tijd echter niet rijp voor een dusdanige uitbreiding van het rijksoverheidsapparaat. Ook het plan uit 1901 van de anti-revolutionair A. Kuyper voor de instelling van een dergelijk departement (waarvan hij dan zelf minister zou worden) kwam niet van de grond.

In 1905 werd het departement van Landbouw, Nijverheid en Handel opgericht. De afdeling Arbeid werd daar ondergebracht. Minister A.S. Talma splitste de afdeling in 1908 in de afdelingen Arbeid en Arbeidersverzekering. In 1910 werd bij Binnenlandse Zaken de afdeling Volksgezondheid en Armwezen ingesteld. Deze werd in 1918, in hetzelfde jaar dat toch een afzonderlijk departement van Arbeid tot stand kwam, opgesplitst. Armwezen bleef bij Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid ging naar Arbeid.
De geschiedenis van deze departementsafdelingen toont niet alleen een toenemend belang van de rijksoverheid en een steeds grotere specialisatie en professionalisering (inclusief het risico van competentiestrijd tussen de afdelingen), ze is tevens een afspiegeling van de algemeen maatschappelijke trend waarbij een steeds duidelijker onderscheid gemaakt werd tussen wat genoemd werd valide en niet-valide armen.

Onder valide armen verstond men arbeiders met een regelmatig inkomen die buiten hun schuld geheel of gedeeltelijk, tijdelijk dan wel permanent op ondersteuning waren aangewezen. Bij de formulering van sociale zekerheidswetten stond onder andere de vraag centraal of ze alleen voor arbeiders bedoeld waren of dat er volksverzekeringen moesten komen. Was wetgeving alleen gerechtvaardigd als deze het algemeen belang diende of konden groepsbelangen voorrang krijgen? Net als over alle andere onderdelen van de sociale wetgeving waren de meningen hierover, ook binnen de politieke partijen, verdeeld. Dit verminderde de slagvaardigheid van de wetgever.
De wetten die aan het begin van de twintigste eeuw tot stand kwamen, werden niet in een vacuüm geconcipieerd en geïmplementeerd, maar raakten bestaande voorzieningen en belangen. De politieke discussie ging over het afwegen van deze belangen tegen datgene wat als algemeen belang werd gezien. Inzicht in de maatschappelijke ontwikkelingen was bij het nemen van beslissingen vanzelfsprekend onmisbaar. Kennisvergaring en belangenbehartiging liepen onvermijdelijkerwijs door elkaar. Belangenorganisaties (zoals van werkgevers, werknemers en bijvoorbeeld artsen) onderkenden dat lobby bij de rijksoverheid noodzakelijk werd.

Via het oprichten van maatschappelijke organisaties zoals corporaties, verenigingen, coöperaties en onderlinges trachtte men de positie van de arbeiders te versterken. De Centrale Commissie voor de Statistiek stelde in 1894 vast dat er in Nederland 1203 arbeidersverenigingen waren en onderscheidde vijf typen organisaties:
I. Algemene vereenigingen, waartoe gerekend werden de afdelingen van het Algemeen Nederlandsch Werkliedenverbond, het Nederlandsch Werkliedenverbond "Patrimonium", de Nederlandschen Roomsch-Katholieken Volksbond, de Sociaal Democratischen Bond enzovoorts.
II. Vakverenigingen, zowel zelfstandige, plaatselijke verenigingen, als afdelingen van bonden die zich de behartiging van vakbelangen tot doel stelden, zoals de Algemeene Nederlandsche Typografenbond, de Algemeene Meubelmakersbond, enz.
III. Coöperatieve werkliedenverenigingen (verbruiks-, bouw-, krediet- en productieverenigingen).
IV. Verenigingen tot onderling hulpbetoon en verzekering.
V. Verenigingen tot nut en vermaak (waartoe ook gezellenverenigingen werden gerekend).

De opkomende vakbeweging maakte zich sterk voor een verbetering van de onderhandelingspositie (onder andere via de collectieve arbeidsovereenkomst), betere arbeidsvoorwaarden, hogere lonen en grotere arbeidsveiligheid. Verder was een groot deel van de vakbeweging vóór algemeen kiesrecht en voor een door de staat gefinancierd ouderdomspensioen.
Daarnaast hadden arbeiders eigen verzekeringsinstellingen of invloed in de besturen ervan. Binnen de vakbeweging was er discussie of de premie voor de verzekeringen alleen door de werkgevers of ook door de arbeiders moest worden betaald. In het laatste geval kon in redelijkheid een grotere invloed op de uitvoering worden geëist.
Na de afschaffing van het coalitieverbod in 1872, waardoor het recht van vereniging niet langer een dode letter was, hadden de fondsen voor onderlinge hulp, waarin belanghebbenden de dienst uitmaakten, en andere belangenorganisaties de wind in de zeilen gekregen. In 1873 waren bij de regering 372 kassen bekend met 558.814 aangeslotenen en een inkomen aan contributies van 1.844.060,30 gulden en een halve cent. De Nijverheidsstatistiek van Struve en Bekaar uit 1887-1889 vloeide voort uit de Arbeidsenquête 1887 en bevatte veel informatie over de bestaande voorzieningen bij de ruim 3.000 bedrijven die zij onderzochten. Tweeduizend daarvan hadden een of andere vorm van arbeidsongeschiktheidsvoorziening die meestal alleen voor arbeiders in vaste loondienst beschikbaar was. Bij 432 bedrijven bestonden zogeheten fabrieksfondsen die steun gaven in geval van ziekte, ongeval, invaliditeit, ouderdom en overlijden of een aantal van deze risico's. Hierbij waren 41.080 arbeiders aangesloten.
Bij alle energie die er gestoken werd in het organiseren van arbeiders en het stimuleren van zelfredzaamheid bleef de constatering dat de bestaande voorzieningen onvoldoende waren.

Kamers van Arbeid

Vanaf het begin van de jaren negentig van de negentiende eeuw trachtte men in Nederland door de oprichting van Kamers van Arbeid de positie van de werknemers ten opzichte van de werkgevers te versterken. Deze Kamers van Arbeid, waarin door werkgevers en arbeiders gekozen vertegenwoordigers zaten, hadden bij conflicten een bemiddelende rol. Het waren lokale, per bedrijfstak georganiseerde platforms waar overlegd werd over de hoogte van het loon, de werktijden, de arbeidsomstandigheden en de sociale voorzieningen. De KvA moesten daarnaast de overheid over sociale en economische vraagstukken adviseren. Alom constateerde men immers dat het parlement te weinig kennis over deze onderwerpen had. Het voorstel was om de KvA bij de uitvoering van sociale verzekeringswetten een taak te geven.

A. Kuyper had zich bij het ontwerpen van de Kamers van Arbeid (pdf) door christelijke denkers als Ketteler laten inspireren. Kuyper had het in zijn plannen over '"Kamers" of "Raden" van Arbeid'. De Duitse kanselier Bismarck was ook beïnvloed door Ketteler; hij wilde met zijn sociale wetten een corporatieve staat opbouwen. Dit mislukte door de macht van de bestaande organisaties met als gevolg dat de Duitse uitvoering van de verplichte sociale verzekeringswetten chaotisch en versnipperd was.
Kuypers KvA moesten in gebieden van rond de 20.000 inwoners uitsluitend worden samengesteld uit arbeiders die werden gekozen door diegenen die konden bewijzen dat ze minstens een jaar in die regio loon verdiend hadden.
Het Werkliedenverbond Patrimonium was voorstander van de Kamers van Arbeid als instrument voor de verbetering van de positie van de arbeiders en als nieuwe vorm van economische ordening. De christelijke werkgevers zagen de KvA vooral als manier om de overheid buiten het sociaal-economische leven te houden. Vanaf 1890 werden er, ook al voor er wetgeving was, KvA opgericht en daarbij speelde Patrimonium in vele gevallen een grote rol.
Het liberale kabinet Röell-Van Houten dat in 1897 de Wet op de Kamers van Arbeid door het parlement loodste, stemde niet in met het voorstel om aan de KvA verordenende bevoegdheden te geven. Ze mochten niet net als vroeger de gilden, staatjes in de staat worden. De gedachte dat er een publiekrechtelijke, bij wet ingestelde, al dan niet met verordenende bevoegdheden uitgeruste organisatie van de arbeid moest komen, bleef echter lange tijd levend.

Na een verzoek vanuit de samenleving kon de regering een KvA instellen. Hierbij werd het gebied van een KvA bepaald en de bedrijfstak die de Kamer vertegenwoordigde. Er waren meestal vijf werkgevers en vijf werknemers per Kamer die door hun respectieve achterban werden gekozen en die vijf jaar zitting hadden. Kiesgerechtigden moesten Nederlands ingezetene zijn, tenminste dertig jaar oud en tenminste een jaar gewerkt hebben bij een bij de KvA aangesloten bedrijf. Vrouwen zouden in eerste instantie geen rol krijgen maar na de behandeling in het parlement werd die hun wel toegestaan.
De KvA werden samengesteld op grond van rechtstreekse verkiezingen. De gemeenten stelden de kieslijsten op. Lokale vakverenigingen droegen kandidaten voor. De kosten van de verkiezingen werden deels door de gemeenten en deels door het rijk opgebracht.
Het bestuur van de KvA bestond uit een voorzitter en twee bestuursleden. Deze werden door de werkgevers- en de werknemersleden aangewezen. De voorzittershamer was halfjaarlijks beurtelings in handen van een werkgever of een arbeider. De secretaris werd op voordracht van de Kamer door het bestuur benoemd. De KvA die na de invoering van de wet werden opgericht, weken op twee punten af van de oorspronkelijke plannen van Kuyper. Ze bestonden uit zowel arbeiders als werkgevers en ze hadden zoals gezegd, geen verordenende bevoegdheden.

De commissie die in 1911 het functioneren van de KvA onderzocht, deed verschillende voorstellen tot verbetering, waaronder versterking van de positie van de voorzitter en het in de wet op de cao opnemen van de mogelijkheid tot het verbindend verklaren van arbeidsovereenkomsten. De commissie had voor haar onderzoek vragenlijsten verstuurd aan 190 voorzitters van KvA, 71 plaatselijke arbeiderssecretariaten en bestuurdersbonden, 119 vakbonden, 17 werkgeversverenigingen en 37 particuliere personen. Van de 434 vragenlijsten kwamen er 113 terug. Volgens de statisticus en voorzitter van een KvA in Amsterdam, J.H. van Zanten, waren 'vele vooraanstaande mannen uit het bedrijfsleven en het vakvereenigingswezen' lid en waren vele 'bekende persoonlijkheden in het sociale leven' secretaris van een KvA. Door de aanname van de Arbeidsgeschillenwet (1923) kwam de wet op de KvA te vervallen.
Op het hoogtepunt waren er volgens Van Zanten 112 Kamers van Arbeid. Het rapport van de onderzoekscommissie maakte, zoals gezegd, melding van 190 voorzitters. In 1922, het jaar dat het doek voor de KvA definitief viel, waren er in de tussentijd 34 KvA opgeheven.

Rapport van Van Leijden

Door het invoeren van wettelijk verplichte verzekeringen tegen de gevolgen van werkloosheid, bedrijfsongevallen, ziekte, invaliditeit en ouderdom zou de bestaanszekerheid van de arbeiders toenemen en de druk op de armenzorg verminderen. Men veronderstelde dat de door belastingen gedekte overheidsuitgaven voornamelijk door de welgestelden werden opgebracht. Premies voor verplichte verzekeringen moesten door werkgevers en arbeiders afzonderlijk of gezamenlijk worden betaald.
Andere argumenten voor het door de overheid opleggen van een verplichting tot verzekeren waren dat het:
- de continuïteit en de kwaliteit van de verzekeraars verbeterde
- de concurrentie tussen bedrijven, ook internationaal, eerlijker maakte
- de arbeiders beschaving bijbracht
- de arbeiders bond aan de werkgever of aan de staat
- sociale onrust voorkwam
- de aantrekkingskracht van het socialisme verminderde
- de toenemende ongelijkheid tegenging
- de verslechterde machtspositie van de arbeiders ten opzichte van de werkgevers kon opheffen.

Bij het formuleren van nationale wetgeving aangaande de verplichte verzekering werd gediscussieerd over de rechtsgrond (de vraag op grond waarvan de overheid een verplichting tot verzekering kon opleggen) en over de vraag aan wie een verplichte verzekering zou moeten worden opgelegd. Aan het einde van de negentiende eeuw bestond er in zekere mate overeenstemming dat de overheid mocht ingrijpen wanneer maatschappelijke problemen te zeer uit de hand liepen en niet door de samenleving zelf werden opgelost. Om praktische en ideologische redenen koos men er in de meeste gevallen voor om vaste arbeiders die een inkomen onder een bepaalde grens hadden, te verplichten zich tegen bepaalde risico's te verzekeren.

In de meeste westerse landen werd aan sociale zekerheidswetgeving gewerkt. De wetgeving die in het Duitse rijk in de jaren tachtig van de negentiende eeuw werd ingevoerd, werd door andere landen bestudeerd en aan de eigen omstandigheden en wensen aangepast. Via internationele congressen formuleerde men voorwaarden waaraan deze wetgeving zou moeten voldoen. Het nationalisme dat in deze periode hoogtij vierde, zorgde ervoor dat ieder land met een geheel eigen vorm van sociale zekerheidswetgeving kwam.

Een groot deel van de westerse landen kende na verloop van tijd een verplichte verzekering tegen ongevallen, ziekte, invaliditeit en ouderdom. De rechtsgrond, de reikwijdte, de hoogte van de premie, de vraag wie de premie opbracht en de hoogte, duur en inhoud van de uitkeringen konden per wet verschillen. Hetzelfde gold voor de organisatie van de uitvoering. Deze kon variëren van een uitvoering door alleen een overheidsorgaan, door overheids- en particuliere organisaties danwel alleen door private maatschappijen. Soms koos men voor een organisatievorm op basis van geografische kenmerken maar organisaties konden ook bestaan uit een vereniging van groepen van bedrijven of geformeerd worden op grond van bepaalde beroepen. De rol van werkgevers en werknemers binnen deze organisatievormen kon eveneens verschillen. Soms had men geen invloed maar vaker had men wel een bepaalde vorm van medeverantwoordelijkheid voor het functioneren van de uitvoeringsorganisatie.
De in dezelfde tijd gevoerde discussie over de uitbreiding van het kiesrecht had invloed op de ontwikkelingen rond de invoering van verplichte sociale verzekeringen. Het werd over het algemeen redelijk gevonden om diegenen die een voorziening moesten opbrengen ook bestuurlijke invloed te geven. De controle op de uitvoering en de mogelijkheden van beroep op uitvoeringsbeslissingen kon per wet en per land variëren.

Verschillende staatscommissies bestudeerden in Nederland in de jaren negentig de sociale kwestie en de regering werd van adviezen en voorstellen tot wetgeving voorzien. Een rapport dat in 1892 op verzoek van de regering werd opgesteld door A.F. van Leijden is mede vanwege de schets van een uitvoeringsorganisatie interessant.
Voor de inrichting van de organisatie van de verplichte invaliditeitsverzekering zouden elementen van zowel het Duitse als het Oostenrijkse stelsel kunnen worden overgenomen. Van Leijden meende dat een verplichte verzekering tegen de gevolgen van ziekte geen prioriteit had. Hij hechtte veel waarde aan de bestaande voorzieningen die verzekerden tegen de gevolgen van ziekte en was bang dat als gevolg van een verplichte verzekering en de daarmee gepaard gaande door de overheid opgelegde kwaliteitseisen de bestaande organisaties niet zouden overleven. Voor hem woog het belang van het zelf doen zwaarder dan het algemeen belang. In de bestaande fondsen en kassen die de derving van inkomen en de dekking van ziektekosten verzekerden, hadden de verzekerden in meer of mindere mate invloed op en zitting in het bestuur. Van Leijden raadde de regering aan te beginnen met een verplichte verzekering tegen de gevolgen van ongevallen en invaliditeit en wilde dat daarbij geen onderscheid gemaakt werd naar de oorzaken ervan.

Van Leijden ging ervan uit dat vóór de invoering van een wettelijke invaliditeitsverzekering besloten zou zijn Kamers van Arbeid op te richten. Onderlinge verenigingen of verzekeringen bij particuliere organisaties (zoals de later bij de Nederlandse Ongevallenwet (pdf) toegestane risico-overdracht) zouden niet bij de uitvoering kunnen worden betrokken want dit betekende versnippering en ondermijnde zo de financiële soliditeit van de verzekering. Vanwege hun omvang zou alleen voor werkgevers als de overheid, de spoorwegen, de zeevaart en de bouw (en in het geval van de bouw om de bijzondere verhouding tussen werkgever en werknemer) op deze voorwaarde een uitzondering moeten worden gemaakt.

Een bedrijfstakgewijze uitvoeringsorganisatie zoals die bij de Duitse verplichte Ongevallenverzekering was ingevoerd, zou, zo zou Lely bij de behandeling van de Ongevallenwet ook betogen, in Nederland niet mogelijk zijn. Daarom koos Van Leijden voor een geografische indeling. De territoriale indeling die Van Leijden voor ogen had, ging uit van provinciale Invaliditeits-Verzekeringsinstellingen (V.I.) met afdelingen waarvan de indeling zou samenvallen met die van de Kamers van Arbeid. Elke V.I. zou geleid worden door een bestuur dat zou worden samengesteld uit een gekozen werkgeversvertegenwoordiger uit iedere afdeling. Dit centraal bestuur had onder meer tot taak om de berekening te maken van de per bedrijf verschuldigde bedragen ter dekking van de kosten. 'Zoowel administratief als financieel vormt elke Verz. I. een zelfstandig lichaam.' De V.I. zou plaatselijk (in de steden op wijkniveau) worden vertegenwoordigd door een vertrouwensman, die door de werkgevers in iedere afdeling zou worden gekozen. Hij zou, eventueel na het consulteren van een vertrouwensarts, onder andere adviseren of de verzekeringsinstelling de behandeling op zich zou nemen.
Per afdeling zou een Verzekeringsraad de aanvragen voor invaliditeitsrenten moeten beoordelen. Deze Raad moest bestaan uit negen leden. Drie daarvan zouden worden gekozen door de werkgeversleden van de sectiebesturen van de Kamers van Arbeid uit de regio, drie door de arbeidersleden die verzekerd waren bij de onder de afdeling vallende verzekerde bedrijven (en die tevens deel uitmaakten van de sectiebesturen) en drie zouden moeten worden benoemd door Gedeputeerde Staten van de provincie waarin de afdeling zich bevond. Van deze laatste drie zou er een jurist, een arts en een technicus moeten zijn. Over wie de raad zou moeten voorzitten, deed Van Leijden geen uitspraak.
Voor de behandeling van geschillen zouden een college van fabrieksinspecteurs, een aantal scheidsgerechten en een verzekeringshof moeten worden opgericht. De voorlichting over het voorkomen van ongelukken en het beperken van de administratiekosten kon het best gebeuren bij een kleine Verzekeringsinstelling. Het nadeel van deze kleine eenheden was dat ze vatbaarder voor risico's waren. De financiële draagkracht zou kunnen worden vergroot door de lasten te verdelen over alle verzekeringsplichtige bedrijven in het land. Als voor een dergelijke constructie gekozen zou worden, dan zouden de afzonderlijke Verzekeringsinstellingen wel hun eigen administratiekosten moeten blijven dragen. De kosten zouden daarbij laag kunnen zijn omdat men ervan uitging dat de meeste betrokkenen vrijwillig aan de uitvoering zouden meewerken. De werkgevers zouden de kosten van de uit te betalen renten moeten opbrengen en het zou hen verboden moeten worden deze kosten op de arbeiders te verhalen. Daar stond tegenover dat de werkgevers geen verplichting tot verzekering voor kortdurende ziekte zou worden opgelegd en dat een ouderdomsvoorziening voor een groot deel ten laste van de staat zou komen.
Van Leijden streefde ernaar 'den arbeid te verdeelen en vereeniging van ongelijksoortige functiën in eene hand te vermijden'. De administratie en de controle op de gevallen van invaliditeit werden opgedragen aan de werkgevers. De beoordeling van de schadeloosstelling moest in handen komen van een raad die uit belanghebbenden en deskundigen zou bestaan. De geschillen zouden zoals gemeld door deskundigen moeten worden behandeld en het toezicht op de Verzekeringsinstellingen zou in handen komen van de regering.

De eerste verplichte sociale verzekeringen

Tijdens het liberale kabinet Pierson werd in 1901 een wettelijk verplichte ongevallenverzekering aangenomen, aanvankelijk alleen voor gevaarlijke bedrijven. De uitvoering van de wet was in handen van de Rijksverzekeringsbank (RVB). 'Een Rijksverzekeringsbank is noodzakelijk wijl alleen voor zulk een instelling de Staat kan instaan. Door dat aan het sluiten van verzekering bij deze inrichting de genoemde voordeelen verbonden zijn [onder andere een door de staat te betalen toeslag op de uitkering], worden tevens zonder eenige wettelijke maatregelen alle pogingen van insolide ziekenkassen enz. zich met pensioensverzekering in te laten - het groote struikelblok in Engeland - reeds dadelijk onmogelijk gemaakt'.
Voor de dekking van het risico was het werkgevers toegestaan eigen voorzieningen te treffen. Daarnaast waren plaatselijke commissies bij de uitvoering betrokken. Tijdens de politieke en maatschappelijke discussie over de ongevallenwet was gesproken over de invloed van werkgevers en arbeiders op de uitvoering. Zij waren niet alleen in de plaatselijke commissies, maar ook in de Raad van Toezicht op de RVB en in de Raden van Beroep vertegenwoordigd.

Door de creatie van de RVB had de regering de uitvoering op afstand geplaatst. Overleg van betrokkenen over de uitvoering moest rechtstreeks met de Bank plaatsvinden, direct contact met de minister en het departement hadden niet veel effect. Formeel hadden de minister en zijn departement geen directe invloed op de uitvoering. Op gezette tijden zouden ministers zich hierachter verschuilen.

De Rijksverzekeringsbank werd op 1 juni 1901 opgericht en moest 'zoekend en tastend haar weg vinden'. Het bestuur werd per 6 mei 1901 benoemd en bestond uit mr. R. Macalester Loup (voorzitter), voormalig hoofdredacteur van Het Vaderland, H.W.E. Struve, inspecteur van de arbeid en Mr. H.P. Berdenis van Berlekom, secretaris van het Hoogheemraadschap van Rijnland. Plaatsvervangend bestuursleden waren Mr. G.A. van Hamel, hoogleraar aan de Gemeentelijke Universiteit van Amsterdam, Mr. J.G. Schölvink, plaatsvervangend kantonrechter en J.W. Tydeman, werktuigkundig en scheepbouwkundig ingenieur.
Leden van de Raad van Toezicht waren:
Ph.W. van der Sleyden (voorzitter), oud-minister van Waterstaat, Handel en Nijverheid
Mr. M.J.C.M. Kolkman, lid van de Tweede Kamer
J.L. van Verre, agent ministerie van Financiën
W. Hovy, werkgever
B. Lutkie, werkgever
D.W. Stork, werkgever
P.B. Kok, arbeider, lid van de Kamer van Arbeid voor de houtbedrijven te Amsterdam
P.M. Verdorst, arbeider, lid van de Kamer van Arbeid voor de metaal- en houtbewerking te Haarlem

In 1904 trad Struve af en werd K.F. Koning, ingenieur, chef van het bureau Stoomwezen bij het Departement van Marine, benoemd. In datzelfde jaar werd P.J. Raaymakers benoemd tot Secretaris-Generaal van de RVB. Hij was adjunct-inspecteur bij de Posterijen en Telegrafie te Zwolle.

Aanvankelijk had de RVB naast de medische diensten en plaatselijke kantoren zestien agentschappen. In 1904 werd dit aantal uitgebreid tot 44. De grenzen van deze agentschappen vielen samen met die van de Raden van Beroep. In 1904 waren er 588 personeelsleden in dienst, in 1905 was dit aantal opgelopen tot 702.

In de Tweede Kamer werd een beeld geschetst als zouden bij de bank vrijwel alleen antirevolutionairen benoemd worden. Minister Kuyper antwoordde de Kamer dat van de 210 personeelsleden er 114 links waren, waaronder 4 socialisten, en 96 rechts. Waarschijnlijk waren alleen de personeelsleden van een bepaalde rang of alleen die op de bank zelf werkten onderzocht op hun politieke en levensbeschouwelijke achtergrond, niet die in dienst waren van de agentschappen. Het bestuur was nog door de vorige regering aangesteld en bestond uit liberalen.

De RVB stond sinds de start van de werkzaamheden in 1903 bloot aan kritiek. De Bank had te kampen met grote tekorten en de administratie liep niet op rolletjes. Op de keuze van de regering om het innen van de premies, het beheer van de opgebrachte gelden en het beslissen over en uitkeren van de rente uitsluitend aan de Rijksverzekeringsbank over te laten, was bij de behandeling van de wet in de Tweede Kamer in het najaar van 1899 al kritiek geuit. Via de Raad van Toezicht op de RVB, de Plaatselijke Commissies (die in naam van de RVB het toezicht op de genees- en heelkundige behandeling zouden uitoefenen ) en de Raden van Beroep werd de invloed van de belanghebbenden (werkgevers en werknemers) vergroot.

De wens om de belanghebbenden bij het oplossen van de sociale kwestie te betrekken, legde Kuyper als minister neer in zijn Beroepswet. Werkgevers en arbeiders van de volgens de Ongevallenwet verzekeringsplichtige bedrijven werden in de Raden van Beroep via een ingewikkeld systeem, waarbij de RVB ook een functie had, voorgedragen (werkgevers door werkgevers en arbeiders door arbeiders) en door Gedeputeerde Staten benoemd. 'Honderd arbeiders kozen één en een aantal hunner droegen het lid voor de door Gedeputeerde Staten op te maken voordracht voor'. Er was kritiek op deze benoemingen door GS (die gekozen werden op basis van censuskiesrecht) omdat zij meer op de hand van de werkgevers dan van de arbeiders zouden zijn. Het was een ingewikkeld stelsel maar het was een stelsel dat 'toen het organisatieleven onder de arbeidersklasse nog zoo slecht ontwikkeld was – belangstelling bij tienduizenden [wist] te wekken voor de wet en haar rechtsprekende college'. Na verloop van tijd werden deze voordrachten gedaan door de erkende centrales van werkgevers en werknemers.
Vrouwen waren noch verkiesbaar noch kiesgerechtigd. Bij de Kamers van Arbeid waren ze dat wel. Na protesten van vrouwenorganisaties en het debat in de Tweede Kamer werd het actief kiesrecht wel aan vrouwen toegekend.

De Raden van Beroep bestonden uit een voorzitter, een of twee ondervoorzitters, een of twee plaatsvervangende voorzitters en een gelijk aantal werkgevers- en werknemersleden. De voorzitter en griffier waren jurist, de leden waren leken. Opname van leken zou het vertrouwen in de rechtspraak bij de belanghebbenden bevorderen. De RvBeroep waren bedoeld als tegenwicht tegen de uitvoering van de Ongevallenwet 1901 door de RVB. Een werkgever of werknemer kon hier in beroep gaan tegen door de RVB genomen beslissingen. Het betrof de rechterlijke toetsing van bestuurlijk handelen. In 1902 werden 17 raden opgericht, in 1917 werd dit aantal verlaagd tot 7 met de volgende standplaatsen: Amsterdam, Arnhem, Den Bosch, Den Haag, Groningen, Roermond en Rotterdam. Boven de RvBeroep stond de Centrale Raad van Beroep. Op de benoeming van de leden van deze raad hadden de belanghebbenden geen invloed.

Kuyper had liever gezien dat de uitvoering van de Ongevallenwet niet aan de Rijksverzekeringsbank maar net als in Duitsland in handen zou zijn gegeven van bedrijfsverenigingen. Deze door werkgevers gevormde verenigingen zouden echter volgens minister Lely door het beperkte aantal grote ondernemingen in Nederland onvoldoende financiële draagkracht hebben. Bovendien was de behartiging van de belangen van de arbeiders in de bedrijfsverenigingen onvoldoende gewaarborgd.
Ook werd er gediscussieerd over de vraag of de regering niet eerst een totaalplan voor de sociale wetgeving had moeten opstellen en tevens over de volgorde van invoering van de sociale zekerheidswetten. Volgens Lely was het maken van een 'schema van het geheel' onmogelijk. Het was goed dat toekomstige regeringen aan een dergelijk ontwerp niet gebonden waren. Het was de staatscommissie-Rochussen die in 1894 voorgesteld had dat eerst een ongevallenverzekering zou worden geregeld en dat daarna naar de invaliditeits- en ouderdomsverzekering zou worden gekeken. Deze commissie had niet over een ziekteverzekering gesproken.
Uit een onderzoek van de inspecteurs van de arbeid in de jaren 1897 en 1898 was gebleken dat 39% van de arbeiders verzekerd was tegen ziekte en slechts 23% tegen ongevallen. De regering had besloten om na de aanname van de OW te komen met de ouderdoms- en invaliditeitsverzekering. De voorbereiding daarvan was in volle gang en het was onmogelijk om daarnaast ook nog de ziekteverzekering ter hand te nemen. Het door sommigen genoemde voordeel dat met een ziekteverzekeringswet tijdens de Karenztijd (de periode na een ongeval waarin wel geneeskundige behandeling maar nog geen uitkering werd verstrekt) de verzekerde vanwege die wet recht had op geld, overtuigde Lely niet. De arbeider mocht in staat worden geacht in deze periode eigen maatregelen tegen inkomstenderving te treffen.

De uitvoeringsorganisatie die minister Kuyper een paar jaar later voor zijn verplichte verzekeringen voorstelde, kende aan de Rijksverzekeringsbank een grote rol toe. Bedrijfsverenigingen kwamen er niet in voor. Bij zijn Invaliditeitswet werden naast de RVB plaatselijke commissies bij de uitvoering betrokken. In zijn voorstel voor een Ziektewet konden verplicht verzekerden bij erkende ondernemings- of bij door het rijk ingestelde districtskassen verzekerd zijn. Ook in zijn landbouw- en zeeongevallenwetten was zijn plan voor een uitvoering door bedrijfsverenigingen niet terug te vinden.

Kuyper hoopte dat na de invoering van zijn sociale zekerheidsstelsel de armenzorg zich met haar kerntaken zou kunnen bezighouden en de dreiging van een steeds verder toenemende bemoeienis van de staat zou kunnen worden afgewend. Volgens Kuyper had het Calvinisme het Diaconaat hersteld. Dit Gereformeerde Diaconaat was vooral in de achttiende eeuw verwaarloosd. 'De verarming is er op breede schaal gekomen, doordien men den toestand der lagere klasse gedesorganiseerd heeft, d.w.z. haar van de zwakke organisatie, die vroeger bestond, heeft beroofd, en ze nu in valschen, chaotischen toestand te midden van geheel nieuwe toestanden laat voorttobben.' De overheid moest tijdelijk de nood lenigen. Recht op onderstand zoals dat op dat moment in Engeland en ten dele in Duitsland bestond, betekende echter een hellend vlak. 'Vandaar, dat we met al de kracht de in ons is, steeds voortgingen met op de organisatie van den arbeid aan te dringen (...).' Daarom pleitte Kuyper voor het Wetboek van de Arbeid, voor de Kamers van Arbeid en voor de verzekering van 'den arbeidenden stand, met het oog op den ouden dag, tegen ziekte, invaliditeit en werkeloosheid, en met het oog op weduwen en weezen die hulpeloos achterbleven'. 'Het verwijderen uit de sfeer van de aalmoes van al wie werken kan en werken wil en gewerkt heeft, is voor ons, Antirevolutionairen, daarom juist een primum verum, waarvan we niet mogen en niet kunnen aflaten, omdat alleen op die wijs de van Gods wege ons toekomende barmhartigheid weer vaardig en machtig zal worden, om al wie in de sfeer van de aalmoes thuishoort, ook wezenlijk te helpen uit den nood, en straks zedelijk op te beuren. (...) En alsdan zal het Diakonaat weer met eere het hoofd opheffen, om wat naar de instelling Gods op hulpe aanspraak heeft, tegelijk uit zijn sociaal en zedelijk verval op te beuren.'

De invoering van de Ongevallenwet 1901 (OW) had aan het licht gebracht dat een Ziektewet (ZW) als eerstvolgende sociale verzekeringswet prioriteit moest krijgen. Dit had onder meer te maken met de kwestie van de zogenaamde kleine ongevallen, ongevallen die kortdurende consequenties hadden of alleen hadden geleid tot geneeskundige behandeling maar niet tot arbeidsverzuim. Deze kleine ongevallen zouden volgens sommigen door de ZW moeten worden gedekt. Hoewel er op het terrein van de verzekering van ziekengeld en ziektekosten al veel tot stand was gebracht, bleek ook hierbij dat alleen een wettelijke verplichting alle doelstellingen van sociale verzekeringen kon verwezenlijken.
In 1905 waren de omvangrijke sociale zekerheidsplannen van de antirevolutionaire minister-president Kuyper, waaronder een ZW, inzet van de verkiezingen. Alom werd de vraag gesteld of de invoering van het algemeen kiesrecht vooraf moest gaan aan de invoering van de sociale zekerheidswetten. De gedachte was dat links na de invoering ervan meer steun zou krijgen en een groter stempel op de sociale wetgeving zou kunnen drukken. Tegelijkertijd was een uitbreiding van het kiesrecht noodzakelijk om de invoering van wettelijk verplichte verzekeringen te legitimeren.
Tijdens de formatie van het kabinet Kuyper in 1901 had een van de rechtse partijleiders, A.F. de Savornin Lohman, de uitbreiding van het kiesrecht van de agenda weten af te voeren, met als argument dat de invoering van sociale wetten kiezers aan de eigen partijen zou binden en dat daarom pas daarna het algemeen kiesrecht met een gerust hart kon worden ingevoerd. Deze lijn had Kuyper in 1897 uitgezet. De confessionelen leden in 1905 een nederlaag en het vervolgens aantredende liberale kabinet slaagde er niet in sociale verzekeringsvoorstellen door het parlement aangenomen te krijgen.

De Vereniging van Nederlandse Werkgevers (VNW) deed in 1902 een onderzoek naar de voorzieningen die de 120 bij deze vereniging aangesloten leden getroffen hadden voor de verzekering tegen de gevolgen van ziekte. Hieruit bleek bij 96 ondernemingen en voor 46.000 arbeiders een vorm van een regeling te bestaan. In dat jaar waren 169 ondernemingen vanwege de uitvoering van de Ongevallenwet aangesloten bij de Centrale Werkgevers Risico Bank.

Minister van Binnenlandse Zaken Kuyper schreef in de memorie van toelichting bij zijn Ziektewet: 'Volgens een onderzoek, dat vanwege den ondergeteekende bij alle bekende ziekenfondsen en bij onderscheidene werkgevers is ingesteld, is aan te nemen, dat slechts ongeveer een half millioen personen bij eenig ziekenfonds zijn verzekerd. In de tweede plaats is het aantal dergenen, die bij ziekte of kraam op eene voldoende geldelijke uitkeering aanspraak hebben, betrekkelijk gering. Volgens het bedoelde onderzoek zouden slechts ongeveer 200.000 personen voor geldelijke schadeloosstelling zijn verzekerd, en zou ten aanzien van het meerendeel van dezen de bedongen schadeloosstelling onvoldoende zijn.' Dit fondsenonderzoek was in 1908 klaar.
Een uitgebreid onderzoek naar ziekenfondsen door de Nederlandse Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst uit 1908 liet zien dat er aan het begin van de twintigste eeuw 616 ziekenfondsen bestonden waarvan er 135 ook ziekengeld uitkeerden. Er waren 1946 ondersteuningsfondsen waarvan er 135 ook ziekenfonds waren. Voorzieningen waarop men recht had op basis van het lidmaatschap van een vakbond werden in dit rapport niet meegenomen. Deze voorzieningen hadden vaak geen zelfstandige rechtspersoonlijkheid.

Het ontwerpen van een wettelijk verplichte verzekering tegen de gevolgen van werkloosheid werd in 1909 door de toenmalige verantwoordelijke minister, A.S. Talma, opgedragen aan een staatscommissie, de Werkloosheidscommissie Treub. De commissie constateerde in 1914 dat het geen enkel land gelukt was om een dergelijke wet tot stand te brengen. De reden was dat het voor deze verzekering benodigde controleapparaat te duur zou zijn. De werkloosheidsverzekering waarin de vakbonden voorzagen, was in zekere zin wel succesvol omdat zij erin slaagden de kosten laag te houden. 'Vakbonden waren in dit opzicht in het voordeel boven particuliere verzekeraars of de staat omdat zij meer zicht hadden op de arbeidsmarkt in het algemeen, en op het gedrag van hun leden in het bijzonder.' Voor commerciële verzekeraars was het ondoenlijk om een vergelijkbaar goed functionerend controlesysteem in het leven te roepen.
Het zou tot na de Tweede Wereldoorlog duren voordat een verplichting tot verzekering tegen de gevolgen van werkloosheid wettelijk zou worden geregeld.
De gemeenten begonnen in 1906 met het subsidiëren van de werkloosheidskassen van vakbonden. Na aanname van een motie-Treub in 1909 kregen de gemeenten die vanwege de oplopende werkloosheid in de financiële problemen kwamen rijkssteun. Tijdens de Eerste Wereldoorlog kwam ook de rijkssubsidiëring op gang. 'In return for government subsidies, unions had to accept state influence with regard to general regulations as well as specific cases.' Lang voor de invoering van een nationale werkloosheidswet in 1949 waren de lokale werkloosheidsvoorzieningen van vakbonden uitgegroeid tot 'nationwide policies covering many more employed workers and with the state exercising a considerable influence'. Door de invoering van verplichte sociale verzekeringen verloren de vakbonden leden.

Een wettelijke regeling van de arbeidsovereenkomst was aan het einde van de negentiende eeuw een van de manieren waarop geprobeerd werd de positie van de arbeiders te verbeteren. De Wet op het arbeidscontract werd in 1907 na jarenlange discussie aangenomen. Met de wet werd nadere invulling gegeven aan de artikelen 1637-1639 van het Burgerlijk Wetboek. De wet regelde de rechten en plichten van werkgevers en arbeiders en het afsluiten van collectieve overeenkomsten tussen hen. Een van de plichten van de werkgevers was dat hij bij ziekte of ongeval 'voor eenen betrekkelijken korten tijd' zijn arbeider loon moest doorbetalen.
In 1911 kwamen tussen de 80 en 90 collectieve arbeidsovereenkomsten (cao's) tussen 1.100 bedrijven en hun 23.000 werknemers tot stand. In 1920 was het aantal overeenkomsten toegenomen tot 1.000 waarbij 22.500 bedrijven met in totaal 275.000 werknemers betrokken waren. In de overeenkomsten werden niet alleen voor een bepaalde tijd geldende afspraken over het loon opgenomen maar werden ook scholing, uitkering van ziekengeld en andere vormen van sociale zekerheid en de uitvoering van de Ongevallenwet geregeld. Het bijzondere van de cao's was gelegen in het feit dat niet alleen de contracterende partijen (de werkgever of zijn organisatie en de organisaties van de werknemers) eraan gebonden waren 'maar ook de individuele leden, ex-leden of toekomstige leden van een vakbond of werkgeversorganisaties'. De werkgever was bovendien, mits niet expliciet anders was overeengekomen, verplicht om de afspraken ook voor niet-georganiseerde werknemers te laten gelden. In de loop van de jaren kwam de discussie over de vraag of de overheid de cao-afspraken algemeen verbindend voor een hele bedrijfstak zou moeten verklaren steeds opnieuw aan de orde. Dit leidde in 1927 tot de Wet collectieve arbeidsovereenkomst.

Danièle Rigter

Pdf-versie met noten

Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade en maakt onderdeel uit van het project Geschiedenis van de Raden van Arbeid

Zie ook:

Zorg als onderwerp van rijksbemoeienis en nationale regelgeving

The making of the Dutch welfare state

De geordende chaos (pdf)

Raden van Arbeid van A.S. Talma

Reacties op de plannen van Talma

M.W.F. Treub en de sociale zekerheid

Verkiezing Raden van Arbeid

Samenstelling Raden van Arbeid (pdf)

Besturen Raden van Arbeid 1919 (pdf)

Fiscale aspecten van de opbouw en de decentralisatie van de verzorgingsstaat (pdf)

Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade

Danièle Rigter publishes on different elements of the history of the welfare state. She wrote about the role of the Dutch department of Labour and about several private organisations. Her latest publications are about Dutch and Belgian social insurance and about the relationship between different levels of government and its citizens. Her research focuses on the aspects of nationbuilding, democracy and citizenship in the making of the welfare state. For the Centre for the History of Health Insurance (Kenniscentrum Historie Zorgverzekeraars) in the Department of Medical Humanities at the VU University Medical Center in Amsterdam she was responsible for the management of the heritage of health insurance organisations (Erfgoedgids Zorgverzekeraars).