Zorg als onderwerp van rijksbemoeienis en nationale regelgeving

In het proces van staat- en natievorming na 1815 stond de verhouding tussen overheid en burger centraal. Er werd steeds opnieuw gedebatteerd over de wederzijdse rechten en plichten in het sociale domein. Volgens de Grondwet was zorg een zaak van voortdurende aandacht van de regering. Gaandeweg professionaliseerde en versnipperde de (medische) armenzorg. Zorg werd steeds minder alleen een lokale aangelegenheid.

After the establishment of the Kingdom of the Netherlands in 1815 a process of state- and nation-building began. The relationship between the different levels of government and the citizens was a central factor in this development. The rights and duties of both were explored. Like today, the government found it important that citizens know where to turn for help in need. During the nineteenth and twentieth centuries medical and other forms of care professionalized and fragmented. Care became no longer a purely local matter.

Zorg onder koning Willem I

Tijdens de Republiek was armenzorg (zowel bijstand in geld en natura als opvang in tehuizen en medische zorg) voornamelijk een lokale en particuliere aangelegenheid. In de Franse tijd werd zorg onderwerp van rijksbemoeienis en kwam er nationale regelgeving. De provinciale (departementale) prefecten verzamelden informatie en hielden toezicht. Koning Willem I zette deze aanpak voort. Op basis van de tijdens de Verlichting ontwikkelde inzichten werd gewerkt aan vooruitgang in het belang van het land en de burger. De provincies hadden hierin een eigen rol. De Grondwet van 1815 bepaalde dat armenzorg een zaak van voortdurende aandacht van de regering was. Gedeputeerde Staten van de provincies moesten de wetten uitvoeren die daarop betrekking hadden.

Als iemand niet in staat was voor zichzelf te zorgen en geen beroep kon doen op familie en vrienden, lag de morele plicht tot het verlenen van hulp bij de kerken en de bijzondere instellingen van liefdadigheid in de geboorteplaats. Als deze instellingen geen soelaas boden dan kon de lokale overheid hulp bieden. Werd elders hulp verleend, dan konden de zorgkosten bij de kerken, de armbesturen en de geboorteplaats worden teruggevorderd. Dit domicilie van onderstand was lastig vast te stellen. In de negentiende eeuw werden de bevolkingsregisters niet overal (op de juiste manier) bijgehouden. In 1811 was de Burgerlijke Stand ingevoerd en lokaal werden komst en vertrek bijgehouden. Dit werd vanaf 1838 verplicht gesteld maar niet altijd in praktijk gebracht. Vanaf 1849 moesten gemeenten gestandaardiseerde bevolkingsregisters inrichten.

De wet op het domicilie van onderstand uit 1818 bepaalde dat na vier jaar verblijf en het betalen van belastingen in een nieuwe gemeente hulp gevraagd kon worden. Er kwam geen recht op ondersteuning, iets wat tijdens de bespreking in de Tweede Kamer wel als mogelijkheid naar voren werd gebracht.
Overheden en armbesturen probeerden de kosten van de zorg op elkaar te verhalen en op elkaar af te schuiven waardoor de wet resulteerde in een groot aantal geschillen. Desalniettemin werd het grootste deel van de kosten uit de kerkelijke kassen betaald. Willem I wilde meer greep op de armenzorg en moedigde daarom gemeenten aan te subsidiëren in ruil voor inzage in de armenzorgadministraties. De (lokale) overheid subsidieerde een aanzienlijk deel van de armenzorg, waar de gezondheidszorg grotendeels onder te scharen was.

Verlichte adviezen over armenzorg

Grote delen van de bevolking hadden aan het begin van de negentiende eeuw door decennia van verval van de economie en de daarmee gepaard gaande malaise bij 'fabrieken en trafieken' nauwelijks middelen van bestaan. Dit leidde tot bedelarij en een groot beroep op de armenkassen die niet in staat waren daaraan te voldoen. Het aantal armen op het platteland was kleiner was dan dat in de steden.
Als gevolg van de toenemende welvaart groeide de bevolking. Het was echter volgens de armverslagen vooral de minst gegoede klasse die toenam en daarmee het aantal armen. Een op de negen inwoners van het Koninkrijk was hulpbehoevend. In veel steden en ook op het platteland werden armen in gestichten opgenomen en daar waar gemeenten niet over dergelijke instellingen beschikten, werden zij 'door de respective diaconien bij de burgers in de kost besteed' en opgevoed en onderwezen. Er waren godshuizen waar onderscheid naar godsdienstige gezindte werd gemaakt. Godshuizen waren instellingen waarin armen werden gehuisvest 'met of zonder verdere verzorging'. Bedelaars werden naar de koloniën van de Maatschappij van Weldadigheid gestuurd.

Armenzorginstellingen waren verplicht hun jaarverslagen aan de gemeente te sturen. Deze moesten halfjaarlijks aan de provincie verslag doen van onder andere verbeteringen in de staat van het armwezen en de geneeskunst. De provinciale griffie nam deze gegevens op in verslagen die in de nationale armverslagen werden verwerkt. Veel instellingen weigerden inzage in hun administratie en bleven achter bij het afleggen van rekening en verantwoording. De tabellarische opgaven die voor het armverslag jaarlijks aan het departement moesten worden gestuurd, konden volgens sommige colleges van Gedeputeerde Staten eenvoudiger. Er waren bovendien te weinig middelen om op tijd te rapporteren. De regering wilde van Gedeputeerde Staten suggesties voor centralisatie van de armoedebestrijding om de kosten te beheersen.

De door de koning in 1822 ingestelde staatscommissie voor de verbetering van de armenzorg gaf over belangrijke onderwerpen een aantal 'verlichte adviezen' die resulteerden in nieuwe regelingen. Een Koninklijk Besluit uit 1823 bevatte bepalingen over de benoeming van besturen van instellingen van weldadigheid en voor het opmaken van rekeningen en begrotingen. De stedelijke besturen bleven verantwoordelijk voor de benoeming van de besturen en voor de controle van hun begrotingen en verantwoordingen maar op het platteland moesten gemeenten hun beslissingen voorleggen aan Gedeputeerde Staten. Het staatshoofd kon, na GS gehoord te hebben, uitzonderingen maken. Instellingen van weldadigheid verleenden onderstand aan behoeftigen om de gemeenten te ontlasten. Daarom konden gemeenten organisaties subsidiëren. De steden mochten echter geen subsidies op hun begrotingen opnemen als niet de rekeningen van de zorginstellingen waren gecontroleerd. Ook Provinciale Staten konden subsidie verlenen.
Het overheidsbeleid was tot halverwege de jaren twintig gericht op verbetering van de armen- en krankzinnigenzorg. Het geven van subsidies werd nog gestimuleerd. Gaandeweg de jaren dertig nam echter de ongerustheid over de toename van de armoede, de stijgende armenzorgsubsidies en de onbeheersbaarheid van de kosten toe en werd de rem op subsidies gezet.

Op de gezondheidszorg werd tot 1865 toezicht gehouden door provinciale Commissies van Geneeskundig Onderzoek en Toevoorzicht, in sommige steden bijgestaan door plaatselijke commissies. In Zuid-Holland waren er provinciale commissies in 's-Gravenhage en Dordrecht. Deze commissies rapporteerden regelmatig aan het college van Gedeputeerde Staten en dienden voorstellen in, onder meer voor geneeskundige verordeningen. Gedeputeerde Staten adviseerden de koning bij benoemingen van leden van de commissies. In hun verslagen gaven de Gouverneurs inzicht in de gezondheidstoestand van de bevolking en vermeldden ze gegevens uit de rapporten van de provinciale Commissies van Geneeskundig Onderzoek en Toevoorzicht.
In de steden was er voor de armen over het algemeen behoorlijke genees- en heelkundige hulp. Op het platteland werd het verlenen van die hulp door het te kleine aantal kundige heelmeesters en het gebrek aan ervaren vroedvrouwen voor de armbesturen wel eens moeilijk. Zij moesten soms genees-, heel-, en soms ook vroedkundige hulp uit de steden laten komen. Een Koninklijk Besluit uit 1823 moest dit probleem oplossen en tevens de zorg in de ziekenhuizen verbeteren. Dit besluit bevatte een reglement voor de op- en inrichting van 'scholen tot aankweeking van heelmeesters, vroedvrouwen en artsenijmengkundigen' en voor de wijze waarop dit onderwijs doelmatig moest worden geregeld.

Pleiten voor staatsarmenzorg

Koning Willem I wilde de armenzorg met behulp van de provincies grondig hervormen. Het afschuiven van verantwoordelijkheden door de zorgplichtigen en de vele gevallen waarin de provincie tussen hen moest bemiddelen eisten de aandacht. Door verzet van de regenten kwam van de hervormingsplannen niet veel terecht. De oorlog met België, de hoge staatsschuld en de sociaal-economische en bestuurlijke crisis die daarvan het gevolg waren, speelden ook een rol. De kritiek over het gebrek aan inzicht, het ontbreken van instrumenten voor sturing en voor het tegengaan van misstanden in de armenzorg verstomde niet. Onder andere uit de provincie Zuid-Holland kwamen voorstellen voor betere regelgeving.
De bestedingen van de rijken namen in de jaren dertig van de negentiende eeuw af waardoor de algemene welvaart daalde. Ook de opbrengst van de gemeentebelastingen had hieronder te lijden. Gemeentebesturen uitten hierover hun zorgen. De belastingdruk, ook die door de provincie werd opgelegd, was te hoog. Het verergerde de armoede van de onderklasse, verminderde de welvaart van de middenklasse en leidde tot onvrede onder de burgers.

In de jaren dertig en veertig stegen de (medische) armenzorguitgaven. Door de belabberde situatie van het armwezen moesten de burgerlijke besturen de subsidies voor de armenzorg ieder jaar verhogen. Het aantal werklozen nam 'schrikbarend' toe en het werd steeds moeilijker om bedelarij tegen te gaan. De Gouverneur van Holland vroeg zich af of de kolonisatie door de Maatschappij van Weldadigheid niet uitgebreid zou moeten worden en of dit systeem niet zou kunnen worden toegepast in ''s Rijks overzeesche bezittingen'. Door het mislukken van aardappeloogsten ontbrak deze belangrijke eerste levensbehoefte en daalden vooral op het platteland de inkomsten van de arbeiders. Zij die vroeger in hun eigen onderhoud konden voorzien, waren zo arm geworden dat ze ondersteund moesten worden.

De roep om meer overheidsbemoeienis werd luider. De wet op het domicilie van onderstand van 1818 moest worden herzien omdat die leidde tot eindeloze briefwisselingen en geschillen. De middelen werden bovendien niet efficiënt aangewend. In de steden was er behalve een algemeen armbestuur voor iedere gezindte een diaconie, voor ieder gesticht een afzonderlijk bestuur en waren er nog verschillende gespecialiseerde organisaties voor de vermindering van armoede. Op het platteland bestonden naast het algemeen armbestuur een of meer diaconieën die meestal een slechte verhouding hadden met het plaatselijk bestuur dat vermindering van de subsidies wilde terwijl de armbesturen 'voor de betere verzorging der Armen steeds op derzelver verhooging aandringen'.
Al deze instellingen gingen hun eigen gang en verzetten zich tegen bemoeienis door de plaatselijke overheid. Ze hadden soms onderling strijdige doelstellingen. Er werd te ruim en te gemakkelijk hulp verleend aan mensen die in normale omstandigheden met enige moeite in hun eigen behoeften konden voorzien. Zij die buiten hun schuld aan de grond zaten maar zich schaamden om steun te vragen, kregen geen of onvoldoende hulp.

De wet van 1818 vergrootte de problemen want het verbinden van het verkrijgen van onderstandsdomicilie aan een vierjarig verblijf in de gemeente had bij de armbesturen geleid tot de strategie 'om de van elders gekomen mingegoeden zoo mogelijk binnen de eerste vier jaren van hunne inwoning eenigen onderstand te geven, ten einde hen daardoor later niet ten laste hunner fondsen te doen komen'. Het ontvangen van steun was een reden om nieuwkomers het domicilie van onderstand te onthouden. Om diezelfde reden kwam het voor dat bij hen geen belasting werd geïnd. De wet had bovendien de diaconieën in stand gehouden en daardoor 'de eenheid in het beheer en toezigt over de Armen verbroken'.
De diaconieën weigerden sinds de invoering van de wet van 1818 steeds vaker en zonder duidelijke redenen behoeftigen te ondersteunen. De uitspraken van Gedeputeerde Staten en van de Kroon die hen verplichtten hulp te geven, werden genegeerd. De Hoge Raad verklaarde die uitspraken bindend maar dat weerhield de diaconieën en zelfs de hogere kerkelijke bestuurscolleges van de Hervormden er niet van in hun weigering te blijven volharden. Hierdoor waren kostbare en tijdrovende procedures nodig om de uitspraken af te dwingen. De betrokken gemeenten, die geen recht op gratis procederen hadden, draaiden voor de kosten op. Zonder een regeling van de plichten van de diaconieën had een herziening van de Wet van 1818 geen zin. De Gouverneur van Zuid-Holland waarschuwde dat als zij de vrijheid kregen over hun fondsen te beschikken, de openbare kassen daarvoor de tol zouden betalen.

Zorg in het huis van Thorbecke

Het verzamelen van gegevens voor de armverslagen was voor de betrokken bestuurslagen, gemeenten, provincies en rijk, om allerlei redenen lastig. Regelmatig werd bekeken of de procedures verbeterd konden worden. Zo werden in 1832 de tabellen anders ingericht om het de provinciale en lokale besturen gemakkelijker te maken. Volgens de minister van Binnenlandse Zaken stond de gegevensverzameling er in Nederland vergeleken met andere landen echter goed voor. Die beschikten niet over 'zulke volledige en stellige opgaven'.
De armverslagen werden tot 1845 niet in het parlement besproken. Die over 1845 en 1846 werden behandeld door een kamercommissie die in 1848 haar rapport uitbracht. Zij constateerde dat de verslagen onvolledig waren. Het aantal instellingen dat niet met de gevraagde gegevens over de brug kwam was weliswaar klein maar hun opstelling leidde er wel toe dat er geen compleet beeld kon worden geschetst. Het waren vooral de niet-gesubsidieerde instellingen voor thuiswonende armen die hun cijfers niet inleverden. Tevens vond zij dat 'het leven, achter de doode cijfers verborgen' meer aan bod moest komen.

De toename van de plaatselijke belastingdruk door de stijging van de armoede en het bedrag aan subsidies aan de zorginstellingen, waren in 1843 voor de minister van Binnenlandse Zaken aanleiding subsidievoorschriften uit te vaardigen. De toegenomen kritiek zorgde ervoor dat de regering van Willem II in 1845 een wet betreffende de ondersteuning van behoeftigen bij de Tweede Kamer indiende. Gedeputeerde Staten van de provincies waren om advies gevraagd en zij meenden dat de wet gewijzigd moest worden. Zij vonden dat alleen de geboorteplaats als domicilie van onderstand kon gelden. Negen van de elf colleges vonden dat er geen recht op onderstand kon zijn. Het wetsvoorstel werd niet door het parlement behandeld.
De regering besloot de wet van toepassing te verklaren op zowel de burgerlijke, algemene en kerkelijke armeninstellingen. Dit was in eerdere provinciale regelingen ook het geval geweest. Dat in het wetsvoorstel de geboorteplaats het domicilie van onderstand werd, was een praktische keuze. Het had als bezwaar dat hiermee het platteland onevenredig werd belast omdat mensen vaker van daar naar de steden trokken dan andersom. Het voorstel werd uiteindelijk niet door de Tweede Kamer behandeld.

Een wetsontwerp uit 1847 was eveneens bedoeld om de problemen met de wet van 1818 op te lossen. Een Armenwet moest er volgens de memorie van toelichting toe leiden dat de middelen die zorginstellingen hadden zoveel mogelijk werden besteed aan datgene waarvoor ze bedoeld waren. Tevens moest worden voorkomen dat het probleem van de armoede het belang van de staat ondermijnde. Gedeputeerde Staten, aan wie het voorstel ter bestudering was voorgelegd, spraken zich in grote meerderheid uit tegen een recht op hulp en dat werd ook niet in het ontwerp opgenomen.

Tijdens de behandeling van de Grondwet van 1848 werd verschillende malen over de armenzorg gesproken. De regering verzekerde het parlement dat de particuliere zorginstellingen (inclusief de diaconieën) hun vrijheid van handelen zouden behouden. Bij de behandeling van de wetsonwerpen van 1845 en 1847 bepleitte een groot aantal leden 'de geheele onafhankelijkheid' van de diaconieën. In 1848 leek men volgens sommige kamerleden onder de indruk van de dreigende gebeurtenissen in het buitenland en kwam men op die onafhankelijkheid terug. 'Men wilde in 1848 niets meer dan dat de diakonieën bij de wet niet te zeer in hare vrijheid van handelen zouden worden belemmerd.'

Wet tot regeling van het armbestuur

In de nieuwe Grondwet stond dat de armenzorg bij wet geregeld moest worden. In 1851 kwam de liberaal J.R. Thorbecke met zijn ontwerp van wet tot regeling van het armbestuur. Hij had als minister in zijn armverslagen de beschikbare cijfers geanalyseerd. De Grondwet sloot een stelsel van staatsarmenzorg niet uit maar de minister achtte dat op dat moment niet nodig. De Armenwet moest echter wel regels stellen aan de kerkelijke armenzorg omdat het grootste deel van de zorg via de diaconieën werd verleend. Zij waren in tweederde van de gemeenten actief, maakten tweederde van het totaal aantal instellingen uit en meer dan de helft van de hulp werd door hen verstrekt. Het honoreren van hun wens om ze buiten de wet te laten, zou leiden 'tot eene groote willekeur van handeling, welke in het algemeen de strekking zou hebben om den last der ondersteuning van zeer vele armen op het burgerlijk bestuur over te dragen'. Volgens Thorbecke waren de armenfondsen van de diaconieën geen eigendom van de kerkelijke gemeente maar het bezit van de armen. Hij vond het hoog tijd 'eene werkzame magt van toezigt of oppervoogdij over alle kerkelijke en andere bijzondere armengestichten in te stellen'.

Zijn wetsvoorstel riep veel reacties op. Vooral in kerkelijke kringen werd de overheidsbemoeienis fel bestreden. De Tweede Kamer reageerde verdeeld. De meerderheid had moeite met de 'Napoleontischen centralisatie-geest'. De armenzorg kwam in het voorstel veel meer onder staatstoezicht dan de Grondwet toeliet en dan in het 'welbegrepen belang van den Staat' was. Een Armenwet moest het aantal gemeentelijke subsidies verminderen. De problemen met de armenzorg werden volgens deze kamerleden eerder veroorzaakt door teveel dan door te weinig regels.

Het feit dat de kerkelijke instellingen in het voorstel van Thorbecke onder andere een verplichting tot het geven van hulp werd opgelegd, was volgens een aantal leden van de commissie van rapporteurs in strijd met de beloftes die tijdens de behandeling van de Grondwet waren gedaan. Bovendien stond het voorstel op gespannen voet met de scheiding tussen kerk en staat. De wetgever mocht wel voorschrijven onder welke voorwaarden het burgerlijke bestuur aan particuliere instellingen subsidie kon verlenen. Ook kon er een zeker toezicht worden uitgeoefend. Leden van de commissie die met het voorstel instemden, stelden dat er ook in de Grondwet van 1815 geen twijfel was over het feit dat de kerkelijke en particuliere instellingen aan regels gebonden konden worden. Zij kwamen niet voor niets in de jaarlijkse armverslagen voor. Het parlement drong er ook bij hen op aan dat ze zo volledig en zorgvuldig mogelijk gegevens voor die verslagen verstrekten. Er was tijdens de behandeling van de Grondwet over de bemoeienis met de kerkelijke en particuliere zorginstellingen gesproken omdat er overeenstemming was dat de overheid aan hen regels zou stellen.
Er was in de commissie niet zozeer onenigheid over het feit dat de regering zich met de armenzorg bemoeide, als wel over de mate waarin. Er was overeenstemming over de noodzaak van transparantie: 'openbaarheid omtrent den aard en de wijze van beheer der bijzondere instellingen van weldadigheid [is] niet alleen wenschelijk, maar volstrek noodzakelijk'. Er werd wel gewaarschuwd dat het opstellen van regels geen nieuwe initiatieven in de weg mocht staan.

Thorbecke verdedigde in een nieuw voorstel de bemoeienis van de staat met de kerkelijke instellingen. 'Wij hebben den middeleeuwschen Staat, een agregaat van nevens elkander geplaatste vereenigingen en regten, niet meer. Een kerkgenootschap is thans eene vereeniging in den Staat. Zoomin als absolutisme van de Staatsregering, is in onze dagen absolute onafhankelijkheid eener vereeniging in den Staat bestaanbaar.' De zorg voor de armen was de grondwettelijke plicht van de regering en de wetgever. De diaconieën konden hun armen daaraan niet onttrekken. Wel werd hun in de uitvoering zoveel mogelijk vrijheid gegeven. Mochten de omstandigheden en de publieke belangen het echter nodig maken, was het grondwettig het pad te kiezen dat onder andere Duitsland, Frankrijk en Engeland al hadden gekozen.

De commissie van rapporteurs onderkende dat Thorbecke zijn oorspronkelijke voorstel op een aantal belangrijke punten had aangepast. De strekking ervan was echter niet gewijzigd. De oude stellingen werden opnieuw betrokken en de partijen kwamen niet nader tot elkaar. Het parlement ontving een groot aantal adressen van tegenstanders. Het Algemeen Handelsblad steunde Thorbecke en toonde op basis van het werk van J. de Bosch Kemper aan 'dat de Staat bevoegd en verpligt is tot armverzorging, dat de Staat bevoegd en verpligt is tot oppertoezigt over het armbestuur, ook van bijzondere vereenigingen en kerkelijke inrigtingen, en dat tusschen alle deelen der armverzorging een naauwe band behoort te bestaan'. Door de val van het kabinet Thorbecke in 1853 strandde zijn poging tot het invoeren van een Armenwet.
Op grond van de Gemeentewet van 1851 (pdf) hadden de gemeenteraden op verschillende manieren bemoeienis met zorginstellingen. 'Alle instellingen van liefdadigheid, die niet geheel op eigen krachten en hulpmiddelen steunen, staan gedeeltelijk onder toezigt van het bestuur, dat tot hunne instandhouding medewerkt.' De Armenwet van 1854, die de positie van het particulier initiatief moest verstevigen, leverde niet de verwachte bezuinigingen op.

Lees verder

Armenzorguitgaven 1817-1899 (pdf)

Zorg als onderwerp van rijksbemoeienis en nationale regelgeving

Wet op het domicilie van onderstand 1818 (uitgebreide versie met bronteksten)

Verlichte adviezen over armenzorg (uitgebreide versie met bronteksten)

Pleiten voor staatsarmenzorg (uitgebreide versie met bronteksten)

Zorg in het huis van Thorbecke

De Armenwet van 1854

Zucht naar onafhankelijkheid van het burgerlijk gezag

Geen armenzorg maar sociale verzekeringen

Deze pagina is een initiatief van historisch onderzoeksbureau Ecade

Danièle Rigter publishes on different elements of the history of the welfare state. She wrote about the role of the Dutch department of Labour and about several private organisations. Her latest publications are about Dutch and Belgian social insurance and about the relationship between different levels of government and its citizens. Her research focuses on the aspects of nationbuilding, democracy and citizenship in the making of the welfare state. For the Centre for the History of Health Insurance (Kenniscentrum Historie Zorgverzekeraars) in the Department of Medical Humanities at the VU University Medical Center in Amsterdam she was responsible for the management of the heritage of health insurance organisations (Erfgoedgids Zorgverzekeraars).